Principales normas del Derecho administrativo

El derecho administrativo no se entiende a partir de una sola ley, sino de un conjunto de normas que regulan cómo actúan las Administraciones Públicas, cuáles son sus potestades, qué límites tienen, qué derechos asisten a los ciudadanos y cómo se controla judicialmente su actuación. Dentro de ese conjunto, hay cuatro normas que ocupan una posición especialmente importante: la Constitución Española, la Ley 39/2015, la Ley 40/2015 y la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

No son las únicas leyes relevantes del derecho administrativo, pero sí forman un núcleo básico. La Constitución fija los principios y garantías fundamentales; la Ley 39/2015 regula la relación procedimental entre Administración y administrados; la Ley 40/2015 disciplina la organización y el régimen jurídico del sector público; y la LJCA establece el control judicial de la actuación administrativa. Juntas permiten entender cómo nace, se tramita, se ejecuta, se revisa y se impugna la actividad administrativa.

La Constitución Española: la base de todo el sistema

La Constitución es la norma de referencia de todo el derecho administrativo porque contiene los principios que legitiman y limitan la actuación de los poderes públicos. No regula con detalle cada procedimiento administrativo ni cada institución concreta, pero sí establece el marco dentro del cual debe moverse toda la Administración.

Desde esta perspectiva, son especialmente relevantes varios preceptos constitucionales. El artículo 9.3 consagra principios como la legalidad, la jerarquía normativa, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad. El artículo 103 dispone que la Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El artículo 106 atribuye a los tribunales el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa, y reconoce además el derecho a ser indemnizado por los daños causados por el funcionamiento de los servicios públicos. Y el artículo 149.1.18.ª atribuye al Estado la competencia sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones.

Por eso puede decirse que la Constitución no es una norma periférica en el derecho administrativo, sino su fundamento estructural. Todo acto administrativo, todo reglamento, toda sanción, toda expropiación, toda resolución procedimental y todo control judicial de la Administración acaban remitiendo, de un modo u otro, a principios constitucionales.

La Ley 39/2015: la ley central del procedimiento administrativo

La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, es una de las normas más importantes del derecho administrativo porque regula el cauce formal a través del cual la Administración adopta decisiones con efectos jurídicos frente a los ciudadanos. En otras palabras, regula cómo se tramitan los procedimientos administrativos y qué garantías deben respetarse en ellos.

Su relevancia es enorme porque en derecho administrativo no basta con que la Administración persiga un fin legítimo: también debe actuar mediante el procedimiento legalmente previsto. La forma no es un simple detalle técnico. Es una garantía esencial frente a la autotutela administrativa.

En esta ley se regulan cuestiones tan decisivas como:

• la capacidad y representación de los interesados;
• los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones;
• el registro y las comunicaciones electrónicas;
• los términos y plazos;
• la iniciación, ordenación, instrucción y terminación del procedimiento;
• el silencio administrativo;
• la validez, eficacia, nulidad y anulabilidad de los actos administrativos;
• los recursos administrativos;
• y la revisión de oficio.

Por eso la Ley 39/2015 resulta imprescindible en casi cualquier cuestión de derecho administrativo práctico. Cuando se analiza una notificación, un plazo, una alegación, un trámite de audiencia, una subsanación, una caducidad, un silencio, una nulidad o un recurso de alzada o de reposición, normalmente se está trabajando directamente con esta ley.

Además, su importancia no es solo técnica. La propia ley se presenta como una norma destinada a garantizar unos derechos y garantías mínimas comunes de los ciudadanos frente a la actividad administrativa, lo que explica que ocupe una posición central en el sistema.

La Ley 40/2015: el régimen jurídico y organizativo del sector público

La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, es la otra gran pieza básica del derecho administrativo general. Mientras la Ley 39/2015 se centra sobre todo en la dimensión procedimental, la Ley 40/2015 se ocupa principalmente de la dimensión orgánica, institucional y sustantiva del sector público.

Esta ley es esencial porque regula cómo se organiza el sector público y cómo se relacionan entre sí las distintas Administraciones y entidades públicas. También fija reglas sobre potestad sancionadora, responsabilidad patrimonial, convenios, órganos administrativos, órganos colegiados, abstención y recusación, funcionamiento electrónico del sector público, relaciones interadministrativas y organización del sector público institucional.

Dicho de forma sencilla, si la Ley 39/2015 explica cómo actúa la Administración cuando tramita procedimientos, la Ley 40/2015 ayuda a entender qué es la Administración en sentido organizativo y jurídico, cómo se distribuyen competencias, cómo cooperan las Administraciones y cuáles son algunas de las reglas materiales que rigen su actuación.

También tiene una importancia especial porque contiene la regulación general de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y de los principios de la potestad sancionadora, dos materias clásicas y centrales del derecho administrativo. Por eso, sin la Ley 40/2015, el estudio del derecho administrativo quedaría incompleto aunque se conociera bien la Ley 39/2015.

La LJCA: la garantía judicial frente a la Administración

La Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es decisiva porque el derecho administrativo no termina en la actuación de la Administración, sino que incluye también su control por los tribunales. Esa ley regula precisamente cuándo, cómo y ante qué órgano judicial puede impugnarse la actuación administrativa.

Su importancia es enorme porque convierte en tutela judicial efectiva lo que, de otro modo, podría quedar en simples declaraciones legales. Gracias a la LJCA, el ciudadano puede acudir a los tribunales para impugnar reglamentos, actos administrativos, inactividad administrativa, vía de hecho y otras manifestaciones de la actuación pública sujetas al Derecho administrativo.

Además, esta ley regula cuestiones procesales capitales como:

• el objeto del recurso contencioso-administrativo;
• la competencia de los distintos juzgados y tribunales;
• la legitimación;
• los plazos para recurrir;
• el expediente administrativo;
• las medidas cautelares;
• la prueba;
• la sentencia y su ejecución;
• y los recursos frente a resoluciones judiciales.

En consecuencia, la LJCA cumple una función esencial de cierre del sistema. La Constitución exige el control judicial de la Administración, pero es la LJCA la que articula procesalmente ese control. Sin ella, el sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho quedaría incompleto en la práctica.

Por qué estas cuatro normas se complementan entre sí

La importancia de estas cuatro leyes no se entiende del todo si se estudian por separado. Su verdadera relevancia aparece cuando se observa cómo se conectan entre sí.

La Constitución fija los principios superiores del sistema. La Ley 39/2015 regula el procedimiento y los actos administrativos. La Ley 40/2015 regula la organización, las relaciones interadministrativas y parte del régimen sustantivo general. Y la LJCA establece el control judicial de todo ese conjunto.

Un ejemplo sencillo lo muestra con claridad. Si una Administración dicta una sanción, habrá que atender: a la Constitución, por los principios de legalidad, defensa y control judicial; a la Ley 39/2015, por la tramitación del procedimiento y la validez del acto; a la Ley 40/2015, por los principios de la potestad sancionadora; y a la LJCA, si esa sanción se impugna ante los tribunales. Lo mismo ocurre, con matices, en materias como responsabilidad patrimonial, función pública, contratación pública, expropiación o subvenciones.

No son las únicas leyes relevantes del derecho administrativo

Aunque estas cuatro normas forman el núcleo básico del derecho administrativo general, no son las únicas leyes importantes. El derecho administrativo es una rama extraordinariamente amplia y está llena de legislación especial.

Entre otras normas muy relevantes pueden citarse, por ejemplo, la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, fundamental para la contratación administrativa; el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, esencial en materia de función pública; la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, clave para entender la organización y competencias de ayuntamientos, diputaciones y demás entidades locales; la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; y también otras normas clásicas o sectoriales como la legislación de expropiación forzosa, de subvenciones, de urbanismo, de medio ambiente o de patrimonio público.

Esto significa que el derecho administrativo no puede reducirse a cuatro leyes. Pero sí puede afirmarse que, para construir una base sólida, esas cuatro normas son el punto de partida más importante, porque permiten comprender la lógica general del sistema antes de entrar en cada materia especial.

Conclusión

La Constitución, la Ley 39/2015, la Ley 40/2015 y la LJCA son leyes especialmente relevantes en el ámbito del derecho administrativo porque, juntas, explican sus cuatro grandes dimensiones: fundamento constitucional, procedimiento administrativo, régimen jurídico y organización del sector público y control judicial de la Administración.

No agotan todo el derecho administrativo, pero sí permiten entender su estructura esencial. Quien domina estas normas comprende las bases sobre las que después operan el resto de leyes administrativas especiales. Por eso siguen siendo, en la práctica y en la teoría, algunas de las normas más importantes para estudiar, aplicar y litigar en derecho administrativo.