El recurso de alzada en la Ley 39/2015
El recurso de alzada es el medio ordinario de impugnación administrativa frente a aquellos actos que no ponen fin a la vía administrativa. Su regulación principal se encuentra en los artículos 121 y 122 de la Ley 39/2015, pero su comprensión exige ponerlos en relación, al menos, con los artículos 112, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 24, 30, 21, 35 y 40 de la misma norma.
1. Concepto y función del recurso de alzada
El recurso de alzada permite solicitar que el órgano superior jerárquico revise un acto dictado por un órgano inferior cuando dicho acto todavía no ha agotado la vía administrativa. No se trata, por tanto, de un recurso contra cualquier actuación administrativa, sino solamente contra aquellas resoluciones y actos de trámite cualificados que cumplan los requisitos legales.
La función del recurso de alzada es doble. Por un lado, permite a la propia Administración revisar sus actos antes de llegar a la vía judicial. Por otro, actúa como mecanismo de garantía para el interesado, que puede combatir tanto errores de legalidad como vicios de nulidad o anulabilidad. El artículo 112.1 establece expresamente que los recursos administrativos pueden fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de la Ley 39/2015.
2. Cuándo procede
El punto de partida está en el artículo 112.1. Conforme a este precepto, cabe recurso contra:
- las resoluciones administrativas, y
- los actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o causen perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.
Esto significa que no todo acto de trámite es recurrible de inmediato. Si el acto de trámite no tiene esa especial intensidad jurídica, la oposición frente a él deberá hacerse valer al impugnar la resolución final del procedimiento.
Ahora bien, el artículo 121.1 añade una exigencia decisiva: el recurso de alzada solo procede cuando esas resoluciones o actos de trámite no pongan fin a la vía administrativa. Si el acto ya agota la vía administrativa, la alzada no es el remedio correcto.
3. Cuándo no procede
El recurso de alzada no procede, en primer lugar, contra los actos que ya ponen fin a la vía administrativa. En ese caso, la vía ordinaria será, según los supuestos, el recurso potestativo de reposición o directamente el recurso contencioso-administrativo.
Tampoco procede contra disposiciones administrativas de carácter general. El artículo 112.3 es terminante al establecer que contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa. Esto excluye, con carácter general, la alzada frente a reglamentos y demás disposiciones generales.
4. La importancia del artículo 114: qué actos ponen fin a la vía administrativa
El artículo 114 es esencial porque permite determinar si el recurso correcto es la alzada o no. Según dicho precepto, ponen fin a la vía administrativa, entre otros:
- las resoluciones de los recursos de alzada,
- las resoluciones de los procedimientos sustitutivos del recurso previstos en el artículo 112.2,
- las resoluciones de órganos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley disponga otra cosa,
- los acuerdos, pactos, convenios o contratos finalizadores del procedimiento,
- la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial,
- la resolución de determinados procedimientos complementarios en materia sancionadora, y
- aquellas otras resoluciones a las que una disposición legal o reglamentaria atribuya expresamente ese efecto.
Además, en el ámbito estatal, el propio artículo 114.2 considera que también ponen fin a la vía administrativa determinados actos de miembros del Gobierno, Ministros, Secretarios de Estado, órganos directivos con nivel de Director general o superior en materia de personal, así como actos de máximos órganos de ciertos organismos públicos, de acuerdo con sus estatutos.
La consecuencia práctica es clara: antes de interponer un recurso de alzada, lo primero es comprobar si el acto impugnado agota o no la vía administrativa. Un error en este punto puede llevar a la inadmisión o a la pérdida de tiempo procesal.
5. Órgano competente para resolver la alzada
El artículo 121.1 dispone que la alzada debe dirigirse al órgano superior jerárquico del que dictó el acto. La lógica del recurso es, por tanto, la revisión jerárquica.
El propio artículo 121 aclara una cuestión muy importante en materia de empleo público y procesos selectivos: los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como otros órganos que actúen con autonomía funcional, se consideran dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del órgano que haya nombrado a su presidente. Por ello, sus actos pueden ser susceptibles de alzada ante ese órgano superior de referencia.
El recurso puede presentarse:
- ante el órgano que dictó el acto impugnado, o
- ante el órgano competente para resolverlo.
Si se presenta ante el órgano autor del acto, este debe remitirlo al competente en el plazo de diez días, junto con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente. La ley subraya incluso que el titular del órgano que dictó el acto recurrido es responsable directo del cumplimiento de esta obligación.
6. Requisitos formales del escrito de interposición
El artículo 115.1 fija el contenido mínimo del recurso. Debe expresar:
- el nombre y apellidos del recurrente y su identificación,
- el acto que se recurre y la razón de su impugnación,
- lugar, fecha, firma y medio o lugar señalado a efectos de notificaciones,
- el órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su código de identificación, y
- las particularidades exigidas, en su caso, por la normativa específica.
Conviene destacar dos reglas del artículo 115 con mucha relevancia práctica. La primera es que el error o la ausencia en la calificación del recurso no impide su tramitación si de su contenido se deduce cuál es realmente su naturaleza. La segunda es que los vicios o defectos que hagan anulable un acto no pueden ser alegados por quien los hubiera causado.
7. Plazo para interponerlo
El artículo 122.1 distingue entre actos expresos y actos presuntos.
- Si el acto es expreso, el plazo para interponer la alzada es de un mes.
- Si el acto es no expreso, el solicitante y los demás interesados pueden interponerla en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo.
La referencia al cómputo obliga a acudir al artículo 30 de la Ley 39/2015. Cuando el plazo se fija en meses, se computa desde el día siguiente a la notificación o, en su caso, al silencio administrativo, y vence el mismo día del mes correspondiente. Si el último día es inhábil, el plazo se prorroga al primer día hábil siguiente.
También es muy importante el artículo 40.2, porque la notificación del acto debe indicar si pone o no fin a la vía administrativa, qué recursos proceden, ante qué órgano se presentan y en qué plazo. Si la notificación contiene el texto íntegro pero omite alguno de esos datos, el artículo 40.3 establece un régimen especial sobre el momento en que producirá efectos.
8. Obligación de resolver y plazo para hacerlo
El artículo 21 impone a la Administración la obligación de dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación. Esta obligación también alcanza a los recursos administrativos.
En concreto, el artículo 122.2 fija en tres meses el plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso de alzada.
9. El silencio administrativo en la alzada
Como regla general, si transcurren tres meses sin resolución expresa, el recurso de alzada puede entenderse desestimado. Ese silencio negativo permite al interesado continuar la impugnación por la vía procedente.
Sin embargo, aquí entra en juego el artículo 24. La Ley 39/2015 contiene una regla especial para ciertos supuestos de alzada interpuesta frente a la desestimación presunta de una solicitud inicial. En esos casos, la ley contempla una excepción al régimen general, por lo que no conviene tratar el silencio en alzada de manera automática ni uniforme sin verificar antes el encaje exacto del supuesto en el artículo 24.1.
En todo caso, debe tenerse presente una idea clave: el silencio administrativo no equivale a una verdadera resolución de fondo. La desestimación presunta sirve, principalmente, para abrir al interesado la posibilidad de seguir impugnando, pero no libera a la Administración de su deber de resolver expresamente.
10. Suspensión de la ejecución del acto recurrido
El artículo 117 establece una regla especialmente importante: la interposición del recurso de alzada no suspende por sí sola la ejecución del acto impugnado.
Si el interesado quiere evitar la ejecución inmediata, debe solicitar la suspensión. El órgano competente para resolver el recurso podrá acordarla, de oficio o a instancia del recurrente, previa ponderación razonada entre el perjuicio al interés público o a terceros y el perjuicio al recurrente, cuando concurra alguna de estas circunstancias:
- que la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o
- que la impugnación se fundamente en alguna causa de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1.
El artículo 117 añade una regla muy útil: si transcurre un mes desde la entrada de la solicitud de suspensión en el registro electrónico competente sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, la ejecución del acto se entenderá suspendida.
La suspensión puede condicionarse a caución o garantía suficiente, puede ir acompañada de medidas cautelares, y puede incluso prolongarse tras agotarse la vía administrativa si concurren los presupuestos legales y el interesado acude después a la jurisdicción contencioso-administrativa solicitando la correspondiente tutela cautelar.
11. Causas de inadmisión
El artículo 116 enumera las principales causas de inadmisión del recurso:
- incompetencia del órgano administrativo cuando el competente pertenezca a otra Administración Pública,
- falta de legitimación del recurrente,
- impugnación de un acto no susceptible de recurso,
- presentación fuera de plazo, y
- carencia manifiesta de fundamento.
Estas causas muestran que la alzada no es un mero trámite formal. Exige identificar correctamente el acto recurrible, la legitimación, el órgano competente y el plazo.
12. Tramitación del recurso y garantías de los interesados
El artículo 118 regula la audiencia de los interesados. Si para resolver el recurso han de tenerse en cuenta hechos o documentos nuevos no incorporados al expediente originario, deben ponerse de manifiesto a los interesados para que aleguen lo que estimen procedente en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince.
Si existen otros interesados, se les dará traslado del recurso para que puedan formular alegaciones. Además, la ley limita la posibilidad de introducir en la alzada hechos, documentos o alegaciones que el recurrente pudo aportar antes y no aportó por causa imputable a él.
13. Cómo debe resolverse la alzada
El artículo 119 dispone que la resolución del recurso podrá:
- estimar total o parcialmente las pretensiones,
- desestimarlas, o
- declarar la inadmisión del recurso.
Si existe un vicio de forma y no procede entrar en el fondo, el órgano revisor podrá ordenar la retroacción del procedimiento al momento en que se cometió el vicio, sin perjuicio de la posible convalidación de actuaciones cuando legalmente proceda.
Además, el órgano que resuelve la alzada puede decidir tanto cuestiones de forma como de fondo, hayan sido o no planteadas por el recurrente, pero si va a pronunciarse sobre cuestiones no alegadas debe oír previamente a los interesados. Y existe un límite esencial: la resolución ha de ser congruente con las pretensiones del recurrente y no puede agravar su situación inicial. Es la prohibición de la reformatio in peius.
Debe recordarse también que, conforme al artículo 35.1.b), las resoluciones de recursos administrativos y las que declaren su inadmisión deben ser motivadas, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho.
14. Efectos de la resolución del recurso de alzada
La resolución del recurso de alzada pone fin a la vía administrativa, tal como establece el artículo 114.1.a). Por ello, una vez resuelta la alzada, no cabe otro recurso administrativo ordinario frente a esa resolución.
El artículo 122.3 lo expresa con claridad: contra la resolución de un recurso de alzada no cabe ningún otro recurso administrativo, salvo el recurso extraordinario de revisión en los casos tasados legalmente.
En consecuencia, agotada la alzada, la controversia normalmente se desplaza ya a la jurisdicción contencioso-administrativa, sin perjuicio de los supuestos excepcionales de revisión extraordinaria.
15. Ideas prácticas para un uso correcto del recurso de alzada
Desde una perspectiva práctica, antes de interponer una alzada conviene comprobar cinco extremos:
- si el acto impugnado pone o no fin a la vía administrativa,
- si se trata realmente de una resolución o de un acto de trámite cualificado,
- cuál es el órgano superior jerárquico competente para resolver,
- cuál es el día inicial y final del plazo de interposición, y
- si interesa solicitar expresamente la suspensión de la ejecución del acto.
Un recurso de alzada bien planteado no debe limitarse a mostrar disconformidad. Debe identificar con precisión el acto recurrido, explicar los vicios jurídicos que se le imputan, justificar la lesión concreta que produce y, en su caso, pedir expresamente la suspensión o la retroacción del procedimiento.
16. Conclusión
El recurso de alzada es una pieza central del sistema de recursos administrativos de la Ley 39/2015. Procede frente a actos no definitivos en vía administrativa, se interpone ante el superior jerárquico, tiene un plazo general de un mes si el acto es expreso, debe resolverse en tres meses y no suspende por sí mismo la ejecución del acto. Su correcta utilización depende, sobre todo, de tres comprobaciones previas: naturaleza del acto, agotamiento o no de la vía administrativa y cómputo exacto del plazo.
En términos estrictamente jurídicos, la combinación de los artículos 112, 114, 121 y 122 permite delimitar su ámbito propio; el artículo 24 matiza el régimen del silencio; el artículo 115 fija los requisitos formales; los artículos 116 a 119 disciplinan su inadmisión, suspensión, tramitación y resolución; y los artículos 21, 30, 35 y 40 completan el marco imprescindible para interponer y defender correctamente este recurso.