La responsabilidad patrimonial en la Ley 40/2015 y en la Ley 39/2015
La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se regula hoy de forma repartida entre la Ley 40/2015 y la Ley 39/2015. La primera contiene principalmente el régimen sustantivo, es decir, los principios, requisitos y reglas para que exista derecho a indemnización. La segunda regula sobre todo las especialidades procedimentales, es decir, cómo se inicia, instruye y resuelve la reclamación.
Dicho de otro modo, para saber cuándo nace el derecho a ser indemnizado hay que acudir sobre todo a la Ley 40/2015; y para saber cómo se reclama, qué plazo hay, qué informes deben recabarse, cómo termina el procedimiento y qué efectos produce el silencio, hay que acudir a la Ley 39/2015.
1. Qué es la responsabilidad patrimonial
Con carácter general, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que esa lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor o cuando el particular tenga el deber jurídico de soportar el daño de acuerdo con la ley.
Además, el daño alegado debe ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Por tanto, no basta con una simple molestia, una irregularidad administrativa abstracta o una mera expectativa frustrada: es necesario que exista una lesión real y jurídicamente relevante.
2. Requisitos para que exista derecho a indemnización
A partir de la Ley 40/2015, los requisitos básicos de la responsabilidad patrimonial pueden resumirse así:
- existencia de un daño efectivo;
- que el daño sea evaluable económicamente;
- que esté individualizado respecto de una persona o grupo de personas;
- que exista relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión;
- que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño;
- y que no concurra fuerza mayor.
Este último punto es especialmente importante. No todo daño causado por la actuación administrativa es indemnizable. Si el ordenamiento impone al ciudadano el deber jurídico de soportarlo, no nace el derecho a indemnización.
3. La anulación de un acto no da por sí sola derecho a indemnización
La ley aclara expresamente que la anulación en vía administrativa o en vía contencioso-administrativa de un acto o de una disposición administrativa no presupone, por sí sola, derecho a indemnización.
Esto significa que obtener la nulidad o anulabilidad de un acto puede ser un dato relevante, pero no sustituye la necesidad de acreditar el resto de requisitos de la responsabilidad patrimonial. Sigue siendo necesario probar el daño, su antijuridicidad, la relación causal y, en su caso, su cuantificación.
4. Supuestos especiales de responsabilidad del Estado legislador
La Ley 40/2015 contempla también determinados supuestos de responsabilidad del Estado legislador. Puede haber derecho a indemnización cuando el daño derive de:
- la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen;
- la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional;
- o la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea.
En estos dos últimos supuestos la ley exige, además, requisitos específicos adicionales, por lo que no existe un derecho automático a indemnización por el simple hecho de que una norma haya sido declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión Europea.
5. Daños no indemnizables
La Ley 40/2015 excluye expresamente ciertos daños. No serán indemnizables, en particular, los daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar y tampoco los que deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producirse el daño, sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que otras leyes puedan reconocer para estos casos.
6. Cuantificación y forma de la indemnización
La indemnización se calcula con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado. En los supuestos de muerte o lesiones corporales, la ley permite tomar como referencia los baremos vigentes en materia de seguros obligatorios y de Seguridad Social.
La cuantía de la indemnización se calcula con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización hasta la fecha en que se ponga fin al procedimiento y de los intereses que procedan por demora en el pago.
Además, la indemnización no tiene por qué satisfacerse siempre mediante un pago único en dinero. La ley permite que se sustituya por una compensación en especie o que se abone mediante pagos periódicos, siempre que eso resulte más adecuado para lograr la reparación debida, convenga al interés público y exista acuerdo con el interesado.
7. Responsabilidad concurrente de varias Administraciones
Cuando varias Administraciones intervienen en la producción del daño, la Ley 40/2015 distingue dos escenarios. Si el daño deriva de fórmulas conjuntas de actuación, las Administraciones intervinientes responden frente al particular de forma solidaria, sin perjuicio de la distribución interna que pueda establecer el instrumento jurídico regulador de esa actuación conjunta.
En otros supuestos de concurrencia, la responsabilidad se fijará para cada Administración atendiendo a criterios como la competencia, el interés público tutelado y la intensidad de la intervención. Solo será solidaria cuando no sea posible hacer esa determinación.
8. Responsabilidad en relaciones de Derecho privado y en la ejecución de contratos
Cuando las Administraciones Públicas actúan, directamente o a través de una entidad de derecho privado, en relaciones de Derecho privado, su responsabilidad también se exigirá conforme a los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015. Por tanto, el hecho de que intervenga una entidad privada o de que la relación tenga elementos privados no excluye por sí solo el régimen administrativo de responsabilidad patrimonial.
La ley también prevé expresamente que se siga el procedimiento de la Ley 39/2015 para determinar la responsabilidad por daños causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando esos daños sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma, sin perjuicio de las especialidades de la legislación de contratos del sector público.
9. A quién debe reclamar el perjudicado
El perjudicado debe reclamar directamente a la Administración Pública correspondiente, no a la autoridad o empleado público que hubiera causado materialmente el daño. Esa es una regla esencial del sistema.
Después, si la Administración indemniza al lesionado y aprecia que la autoridad o el personal a su servicio actuó con dolo o con culpa o negligencia graves, la propia Administración deberá exigirles de oficio la responsabilidad correspondiente en vía administrativa, mediante el oportuno procedimiento interno.
La eventual responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones se rige por su legislación específica. Su exigencia no suspende, con carácter general, el procedimiento de responsabilidad patrimonial, salvo que la determinación de los hechos en la vía penal resulte necesaria para fijar la responsabilidad administrativa.
10. Inicio del procedimiento: de oficio o a solicitud del interesado
La Ley 39/2015 permite que el procedimiento de responsabilidad patrimonial se inicie de oficio o a solicitud del interesado.
Si se inicia de oficio, la Administración solo puede hacerlo cuando todavía no haya prescrito el derecho del interesado a reclamar. El acuerdo de iniciación debe notificarse a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo de diez días para formular alegaciones, aportar documentos o información y proponer prueba. El procedimiento continuará aunque esos particulares no comparezcan dentro del plazo concedido.
Si se inicia a solicitud del interesado, además de los requisitos generales del artículo 66 de la Ley 39/2015, la solicitud debe especificar:
- las lesiones producidas;
- la presunta relación de causalidad entre esas lesiones y el funcionamiento del servicio público;
- la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible;
- y el momento en que la lesión efectivamente se produjo.
Además, la solicitud puede ir acompañada de cuantas alegaciones, documentos, informaciones y proposición de prueba estime oportunos el reclamante.
11. Plazo para reclamar
El derecho a reclamar prescribe al año. Ese plazo se computa, con carácter general, desde que se produjo el hecho o el acto que motive la indemnización o desde que se manifieste su efecto lesivo.
En caso de daños físicos o psíquicos a las personas, el plazo comienza desde la curación o desde la determinación del alcance de las secuelas.
Si el derecho a indemnización procede de la anulación, en vía administrativa o contencioso-administrativa, de un acto o de una disposición de carácter general, el plazo de un año se cuenta desde la notificación de la resolución administrativa o desde la sentencia definitiva.
Y en los supuestos de responsabilidad patrimonial por norma declarada inconstitucional o contraria al Derecho de la Unión Europea, el plazo se cuenta desde la publicación de la sentencia correspondiente en el boletín oficial que proceda.
12. Instrucción del procedimiento
Durante la instrucción del procedimiento hay varias especialidades relevantes. En primer lugar, es preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, y ese informe no puede tardar más de diez días en emitirse.
En segundo lugar, cuando la indemnización reclamada sea igual o superior a 50.000 euros, o en los demás casos previstos legalmente, es preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.
Ese dictamen debe pronunciarse sobre la existencia o no de relación de causalidad, sobre la valoración del daño causado y sobre la cuantía y modo de la indemnización.
En las reclamaciones por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, es preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial, y el plazo para resolver queda suspendido entre la solicitud del informe y su recepción, con el límite legal correspondiente.
13. Terminación convencional
La Ley 39/2015 admite la terminación convencional del procedimiento. Las Administraciones Públicas pueden celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas de Derecho público o privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico, no versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público.
En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado deberá fijar la cuantía y el modo de indemnización de acuerdo con los criterios del artículo 34 de la Ley 40/2015.
14. Tramitación simplificada
La Ley 39/2015 permite también la tramitación simplificada. En materia de responsabilidad patrimonial, esta vía procede cuando, una vez iniciado el procedimiento, el órgano competente considera inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización.
En tal caso, puede acordarse de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación del procedimiento simplificado. Como regla general, los procedimientos tramitados de forma simplificada deben resolverse en treinta días, salvo que reste menos para la tramitación ordinaria.
15. Resolución y silencio administrativo
La resolución del procedimiento de responsabilidad patrimonial debe pronunciarse expresamente sobre:
- la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida;
- la valoración del daño;
- la cuantía de la indemnización;
- y el modo de indemnización, cuando proceda.
Si transcurren seis meses desde que se inició el procedimiento sin que se haya dictado y notificado resolución expresa o, en su caso, sin que se haya formalizado el acuerdo, puede entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular. Por tanto, en esta materia el silencio administrativo tiene carácter desestimatorio.
16. Órgano competente para resolver
En el ámbito de la Administración General del Estado, los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resuelven por el Ministro respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos previstos por la ley.
En el ámbito autonómico y local, resolverán los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local. En las entidades de derecho público, sus normas reguladoras pueden determinar el órgano competente; si no lo hacen, se aplican las reglas generales.
17. Conclusión
La responsabilidad patrimonial exige analizar conjuntamente la Ley 40/2015 y la Ley 39/2015. La primera determina cuándo existe un daño indemnizable y cuáles son los criterios materiales de imputación e indemnización. La segunda regula cómo se reclama, con qué plazo, mediante qué trámites y con qué efectos.
En consecuencia, para valorar correctamente una reclamación no basta con afirmar que ha existido un funcionamiento anormal del servicio público. Es necesario examinar con precisión el daño efectivo, la antijuridicidad del perjuicio, la relación causal, el plazo anual para reclamar, la prueba, la cuantificación y las reglas procedimentales específicas de la Ley 39/2015.