El recurso potestativo de reposición en la Ley 39/2015
El recurso potestativo de reposición es el medio ordinario de impugnación administrativa frente a los actos que ponen fin a la vía administrativa, cuando el interesado prefiere solicitar a la propia Administración que revise su decisión antes de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. Su regulación principal se encuentra en los artículos 123 y 124 de la Ley 39/2015, pero su comprensión exige ponerlos en relación, al menos, con los artículos 112, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 24, 21, 30, 31, 35 y 40 de la misma norma.
1. Concepto y función del recurso potestativo de reposición
El recurso de reposición permite pedir al mismo órgano que dictó el acto que lo reconsidere. A diferencia del recurso de alzada, aquí no interviene un órgano superior jerárquico, sino el propio autor del acto recurrido. Por eso se trata de un mecanismo de revisión no jerárquica, sino de reconsideración por el mismo órgano administrativo.
Su carácter potestativo significa que no es obligatorio interponerlo. El interesado puede elegir entre dos caminos: recurrir en reposición ante el mismo órgano que dictó el acto, o impugnar directamente ese acto ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
La función práctica del recurso de reposición es doble. Por un lado, permite a la Administración corregir errores sin necesidad de proceso judicial. Por otro, ofrece al interesado una vía relativamente rápida para combatir infracciones de legalidad, vicios de nulidad de pleno derecho o supuestos de anulabilidad.
2. Cuándo procede
El punto de partida está en el artículo 112.1. Conforme a este precepto, cabe recurso administrativo contra:
- las resoluciones administrativas, y
- los actos de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o causen perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.
Ahora bien, para que proceda concretamente el recurso de reposición no basta con que exista una resolución o un acto de trámite cualificado. Además, ese acto debe poner fin a la vía administrativa. Si no la pone, la vía ordinaria será normalmente el recurso de alzada y no la reposición.
Los motivos del recurso pueden ser cualesquiera de los vicios de nulidad o anulabilidad del acto, de modo que la reposición permite discutir tanto infracciones formales como errores sustantivos de fondo.
3. Cuándo no procede
El recurso de reposición no procede contra los actos que no ponen fin a la vía administrativa. En esos casos, si la ley no prevé otra cosa, lo procedente será el recurso de alzada.
Tampoco procede contra las disposiciones administrativas de carácter general. Los reglamentos y demás disposiciones generales no pueden ser combatidos mediante recurso administrativo ordinario en vía administrativa.
Por tanto, antes de interponer una reposición conviene despejar dos cuestiones: si el acto es verdaderamente recurrible, y si realmente agota la vía administrativa.
4. La importancia del artículo 114: qué actos ponen fin a la vía administrativa
El artículo 114 es decisivo porque permite saber si la reposición es el remedio correcto. Según dicho precepto, ponen fin a la vía administrativa, entre otros:
- las resoluciones de los recursos de alzada,
- las resoluciones de órganos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley disponga otra cosa,
- los acuerdos, pactos, convenios o contratos finalizadores del procedimiento,
- la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial,
- la resolución de determinados procedimientos complementarios en materia sancionadora, y
- aquellas otras resoluciones a las que una disposición legal o reglamentaria atribuya expresamente ese efecto.
Además, en el ámbito estatal, también agotan la vía administrativa determinados actos de miembros y órganos del Gobierno, de Ministros, Secretarios de Estado, órganos directivos con nivel de Director general o superior en materia de personal, y máximos órganos de dirección de ciertos organismos públicos, en los términos del propio artículo 114.
La consecuencia práctica es muy importante: si el acto pone fin a la vía administrativa, cabrá reposición o directamente recurso contencioso-administrativo; si no la pone, la reposición no será el cauce correcto.
5. Órgano competente para resolver la reposición
El recurso de reposición debe interponerse ante el mismo órgano que dictó el acto impugnado. Esa es su nota más característica.
No existe aquí revisión por un superior jerárquico. El legislador atribuye al propio autor del acto la posibilidad de rectificar, revocar en lo procedente o mantener su criterio mediante resolución motivada.
6. Requisitos formales del escrito de interposición
El artículo 115 fija el contenido mínimo del recurso. Debe expresar:
- el nombre y apellidos del recurrente y su identificación,
- el acto que se recurre y la razón de su impugnación,
- lugar, fecha, firma y medio o lugar señalado a efectos de notificaciones,
- el órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su código de identificación, y
- las particularidades exigidas, en su caso, por la normativa específica.
Hay dos reglas de gran importancia práctica. La primera es que el error o la ausencia en la calificación del recurso no impide su tramitación si del escrito se deduce cuál es realmente su naturaleza. La segunda es que los vicios o defectos que hagan anulable un acto no pueden ser alegados por quien los hubiera causado.
7. Plazo para interponerlo
El artículo 124.1 distingue entre actos expresos y actos presuntos.
- Si el acto es expreso, el plazo para interponer la reposición es de un mes.
- Si el acto es no expreso, el solicitante y los demás posibles interesados pueden interponerla en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, conforme a la normativa aplicable, se produzca el acto presunto.
El cómputo del plazo debe hacerse conforme al artículo 30. Cuando el plazo se fija en meses, se cuenta desde el día siguiente al de la notificación o al del acto presunto, y vence el mismo día del mes correspondiente. Si el último día es inhábil, el plazo se prorroga al primer día hábil siguiente.
Si la presentación se realiza electrónicamente, deben tenerse en cuenta también las reglas del artículo 31 sobre fecha y hora oficial del registro electrónico, así como la regla según la cual la presentación en día inhábil se entiende efectuada en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil.
También es muy relevante el artículo 40. La notificación del acto debe indicar si pone o no fin a la vía administrativa, qué recursos proceden, ante qué órgano se presentan y en qué plazo. Si la notificación contiene el texto íntegro pero omite alguno de esos datos, la ley establece un régimen especial sobre el momento en que empieza a producir efectos.
8. Obligación de resolver y plazo para hacerlo
La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla también en los recursos administrativos. Esa obligación general deriva del artículo 21.
En el caso de la reposición, el artículo 124.2 fija un plazo máximo de un mes para dictar y notificar la resolución del recurso.
9. El silencio administrativo en la reposición
La reposición se inserta dentro de los procedimientos de impugnación de actos administrativos. Por ello, si transcurre el plazo máximo sin resolución expresa, opera la regla de silencio desestimatorio propia de los procedimientos de impugnación iniciados a solicitud del interesado.
Esto enlaza con el artículo 123.2, que impide acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa mientras la reposición no haya sido resuelta expresamente o no se haya producido su desestimación presunta. En la práctica, la falta de resolución en plazo abre al interesado la posibilidad de pasar a la vía jurisdiccional.
Debe insistirse, sin embargo, en una idea importante: la desestimación presunta no libera a la Administración de su obligación de resolver expresamente. El silencio opera sobre todo como una técnica para que el interesado no quede indefinidamente bloqueado.
10. Suspensión de la ejecución del acto recurrido
La interposición del recurso de reposición no suspende por sí sola la ejecución del acto impugnado. Esa es la regla general del artículo 117.
Si el interesado quiere paralizar la eficacia del acto, debe solicitar la suspensión. El órgano competente podrá acordarla, de oficio o a instancia de parte, previa ponderación razonada entre el perjuicio al interés público o a terceros y el perjuicio al recurrente, cuando concurra alguna de estas circunstancias:
- que la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o
- que la impugnación se fundamente en alguna causa de nulidad de pleno derecho.
Además, si transcurre un mes desde la entrada de la solicitud de suspensión en el registro electrónico competente sin resolución expresa sobre ella, la ejecución del acto se entenderá suspendida.
La suspensión puede condicionarse a caución o garantía suficiente, puede ir acompañada de medidas cautelares, y puede prolongarse en los términos previstos legalmente cuando el interesado acuda después a la jurisdicción contencioso-administrativa.
11. Causas de inadmisión
El artículo 116 enumera las causas generales de inadmisión de los recursos administrativos:
- incompetencia del órgano administrativo cuando el competente pertenezca a otra Administración Pública,
- falta de legitimación del recurrente,
- impugnación de un acto no susceptible de recurso,
- presentación fuera de plazo, y
- carencia manifiesta de fundamento.
En la reposición, estas causas suelen conectarse sobre todo con tres errores frecuentes: recurrir un acto que no pone fin a la vía administrativa, presentar el recurso fuera del mes legal cuando el acto es expreso, o formular un escrito sin una verdadera fundamentación jurídica mínima.
12. Tramitación del recurso y garantías de los interesados
El artículo 118 contiene garantías relevantes. Si para resolver el recurso han de tenerse en cuenta hechos o documentos nuevos no incorporados al expediente originario, deben ponerse de manifiesto a los interesados para que aleguen lo que estimen procedente en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince.
La ley también limita la introducción tardía de materiales defensivos. No se tendrán en cuenta hechos, documentos o alegaciones del recurrente cuando pudo aportarlos en el trámite correspondiente y no lo hizo, ni podrá pedirse prueba cuando su falta de práctica en el procedimiento originario sea imputable al propio interesado.
13. Cómo debe resolverse la reposición
El artículo 119 dispone que la resolución del recurso podrá:
- estimar total o parcialmente las pretensiones,
- desestimarlas, o
- declarar la inadmisión del recurso.
Si existe un vicio de forma y no procede resolver sobre el fondo, podrá ordenarse la retroacción del procedimiento al momento en que se cometió el vicio, sin perjuicio de la eventual convalidación de actuaciones cuando proceda.
El órgano que resuelve puede pronunciarse tanto sobre cuestiones de forma como de fondo, hayan sido o no alegadas, aunque si va a decidir sobre cuestiones no planteadas deberá oír previamente a los interesados. Y existe un límite esencial: la resolución ha de ser congruente con lo pedido y no puede agravar la situación inicial del recurrente.
Además, conforme al artículo 35, las resoluciones de recursos administrativos y las que declaren su inadmisión deben ser motivadas, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho.
14. Efectos de la resolución del recurso de reposición
La resolución expresa del recurso de reposición mantiene o revisa un acto que ya ponía fin a la vía administrativa. Tras ella, no cabe interponer de nuevo otro recurso de reposición contra esa misma resolución.
El artículo 124.3 es claro: contra la resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.
En consecuencia, una vez resuelta expresamente la reposición, o una vez producida su desestimación presunta, la controversia queda normalmente abierta para su impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, sin perjuicio de los supuestos excepcionales en que pudiera tener cabida el recurso extraordinario de revisión.
15. Ideas prácticas para un uso correcto del recurso de reposición
Antes de interponer una reposición conviene comprobar, al menos, cinco extremos:
- si el acto impugnado pone realmente fin a la vía administrativa,
- si se trata de una resolución o de un acto de trámite cualificado susceptible de recurso,
- si todavía está abierto el plazo de un mes cuando el acto es expreso,
- si interesa pedir de forma expresa la suspensión de la ejecución, y
- si compensa acudir antes en reposición o resulta preferible ir directamente a la vía contencioso-administrativa.
Un buen recurso de reposición no debe limitarse a mostrar desacuerdo. Debe identificar con precisión el acto recurrido, explicar los vicios jurídicos que se le imputan, concretar la pretensión que se formula y, en su caso, razonar la procedencia de la suspensión.
16. Conclusión
El recurso potestativo de reposición es una pieza central del sistema de recursos administrativos de la Ley 39/2015. Procede frente a actos que ponen fin a la vía administrativa, se interpone ante el mismo órgano que dictó el acto, es opcional frente a la vía contencioso-administrativa, tiene un plazo general de un mes si el acto es expreso y debe resolverse en el plazo máximo de un mes.
Su correcta utilización depende, sobre todo, de tres comprobaciones previas: determinar si el acto agota realmente la vía administrativa, calcular con exactitud el plazo, y decidir estratégicamente si conviene acudir antes a la reposición o pasar directamente al control judicial.