El recurso extraordinario de revisión en la Ley 39/2015

El recurso extraordinario de revisión es un medio excepcional de impugnación administrativa que permite atacar determinados actos firmes en vía administrativa cuando concurre alguna de las causas tasadas previstas en la ley. Su regulación principal se encuentra en los artículos 113, 125 y 126 de la Ley 39/2015, pero para entender bien su funcionamiento conviene ponerlos en relación, al menos, con los artículos 112, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 122, 124, 21, 35, 40, 30, 31, 38 y 98 de la misma norma.

1. Concepto y naturaleza del recurso extraordinario de revisión

El recurso extraordinario de revisión no es un recurso ordinario, ni una segunda oportunidad para discutir libremente el fondo de un acto administrativo. Su función no consiste en reabrir cualquier debate jurídico ya cerrado, sino en corregir supuestos especialmente graves o anómalos que afectan a un acto que ya ha alcanzado firmeza en vía administrativa.

Precisamente por eso la ley lo configura como un remedio extraordinario y tasado. Sólo cabe cuando concurre alguna de las causas del artículo 125.1. Fuera de esos casos, lo procedente será la inadmisión.

2. Base legal inmediata: artículos 113, 125 y 126 LPACAP

El artículo 113 establece la idea central: contra los actos firmes en vía administrativa sólo procederá el recurso extraordinario de revisión cuando concurra alguna de las circunstancias del artículo 125.1. Por tanto, la ley cierra el acceso a este recurso salvo en supuestos excepcionales.

El artículo 125 determina:

qué actos pueden ser combatidos,
ante qué órgano se interpone,
qué causas lo justifican, y
cuáles son sus plazos.

A su vez, el artículo 126 regula:

la posible inadmisión a trámite,
el alcance de la resolución, y
el silencio administrativo desestimatorio a los tres meses.

3. Qué es un acto firme en vía administrativa

Un acto firme en vía administrativa es aquel que ya no puede ser combatido mediante los recursos administrativos ordinarios. Dicho de otro modo, la Administración ya ha agotado su vía ordinaria de revisión interna, bien porque el acto ya ponía fin a la vía administrativa y ha transcurrido el plazo del recurso ordinario procedente, bien porque ese recurso ordinario ya ha sido resuelto, o bien porque se dejó transcurrir el plazo para interponerlo.

Conviene distinguir entre dos ideas que a veces se confunden: acto que pone fin a la vía administrativa y acto firme en vía administrativa. No son exactamente lo mismo.

Un acto que pone fin a la vía administrativa es aquel que, desde su nacimiento, ya no admite recurso de alzada y queda situado en el último nivel de revisión administrativa ordinaria. El artículo 114 enumera varios ejemplos: las resoluciones de los recursos de alzada, las resoluciones de órganos que carezcan de superior jerárquico, determinados acuerdos finalizadores del procedimiento, la resolución de la responsabilidad patrimonial, ciertos procedimientos complementarios sancionadores, y otros actos a los que una norma atribuya ese efecto.

En cambio, un acto firme en vía administrativa es un acto respecto del cual ya no cabe utilizar válidamente los recursos administrativos ordinarios. Por ejemplo:

si un acto no ponía fin a la vía administrativa, pero era recurrible en alzada y se dejó pasar el plazo, la resolución deviene firme;
si se interpuso alzada y ésta fue resuelta, la resolución de la alzada pone fin a la vía administrativa y ya no cabe otro recurso administrativo ordinario;
si el acto ponía fin a la vía administrativa y no se interpuso reposición en plazo, ya no queda abierta la revisión administrativa ordinaria, sin perjuicio de la vía contencioso-administrativa y, en su caso, del recurso extraordinario de revisión.

Por tanto, la firmeza en vía administrativa no significa necesariamente que el acto sea irrevisable en absoluto, sino que ya no es atacable por los cauces administrativos ordinarios. Todavía podrá ser impugnado judicialmente si la vía jurisdiccional sigue abierta, y excepcionalmente podrá acudirse al recurso extraordinario de revisión si concurre alguno de sus motivos tasados.

4. Cuándo procede el recurso extraordinario de revisión

El recurso extraordinario de revisión sólo procede cuando concurre alguna de las cuatro causas del artículo 125.1. Son causas cerradas. No cabe ampliarlas por analogía, ni utilizarlas como pretexto para discutir simples discrepancias jurídicas, valoraciones de prueba ordinarias o cuestiones que debieron plantearse en alzada o en reposición.

Las causas legales son las siguientes:

Error de hecho que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
Aparición de documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
Influencia esencial de documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a la resolución.
Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible, declarada así por sentencia judicial firme.

La primera causa exige una precisión importante: la ley habla de error de hecho, no de error jurídico. Esto significa que el recurso extraordinario de revisión no está pensado para corregir una interpretación discutible de la norma, sino para rectificar un desacierto fáctico patente, deducible de los propios documentos del expediente.

5. Qué actos pueden ser objeto de este recurso

El presupuesto básico es la existencia de un acto firme en vía administrativa. En la práctica, el recurso extraordinario de revisión suele proyectarse sobre resoluciones administrativas firmes, incluidas las resoluciones de recursos de alzada o los actos que ya ponían fin a la vía administrativa y respecto de los cuales ha precluido la revisión ordinaria.

No es un cauce para impugnar cualquier actuación. El artículo 112 obliga además a partir de la idea general de acto recurrible, y el artículo 112.3 añade una limitación relevante: contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa. En consecuencia, el recurso extraordinario de revisión no sirve para atacar reglamentos o disposiciones generales como tales.

6. Órgano competente

El recurso extraordinario de revisión se interpone ante el mismo órgano administrativo que dictó el acto firme, y ese mismo órgano es también el competente para resolverlo. Esta regla resulta expresamente del artículo 125.1.

No se trata, por tanto, de una revisión jerárquica por órgano superior, como sucede con el recurso de alzada, sino de una revisión excepcional confiada al propio autor del acto.

7. Requisitos formales del escrito de interposición

Aunque el artículo 125 regula específicamente este recurso, su escrito de interposición debe ponerse en relación con el artículo 115, que establece el contenido mínimo de los recursos administrativos. El escrito debe expresar:

la identidad del recurrente,
el acto que se recurre,
la razón concreta de la impugnación,
lugar, fecha, firma y datos de notificación,
el órgano al que se dirige, y
las particularidades exigidas por la normativa aplicable.

En este recurso la fundamentación debe ser especialmente rigurosa. No basta con afirmar genéricamente que la resolución es injusta o errónea. Es necesario identificar con precisión:

cuál de las cuatro causas del artículo 125.1 se invoca,
qué datos o documentos la acreditan,
por qué el acto es firme en vía administrativa, y
qué concreta pretensión se formula.

8. Plazos para interponerlo

El artículo 125.2 distingue dos regímenes temporales claramente diferentes.

Si se invoca la causa de error de hecho, el plazo es de cuatro años desde la notificación de la resolución impugnada.
En las demás causas, el plazo es de tres meses desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.

Este punto exige mucha atención práctica. En la causa de error de hecho, el dies a quo queda anclado a la notificación de la resolución impugnada. En cambio, en las otras tres causas el inicio del plazo depende de un hecho posterior: el conocimiento de los documentos esenciales o la firmeza de la sentencia judicial correspondiente.

El cómputo debe hacerse conforme a los artículos 30 y 31 de la Ley 39/2015, teniendo en cuenta las reglas sobre días hábiles, meses y fecha y hora oficial del registro electrónico.

9. Notificación del acto y detección de la firmeza

El artículo 40 tiene una importancia práctica decisiva. La notificación debe indicar si el acto pone o no fin a la vía administrativa, qué recursos proceden, ante qué órgano se interponen y en qué plazo.

Esa información es capital para saber si el acto era recurrible en alzada, en reposición, o directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, y también para determinar cuándo ha quedado firme en vía administrativa.

En términos estratégicos, antes de acudir al recurso extraordinario de revisión conviene comprobar siempre:

qué decía exactamente la notificación,
si el acto ponía fin o no a la vía administrativa,
si hubo recurso ordinario previo,
si dicho recurso fue resuelto, y
si los plazos ordinarios ya habían precluido.

10. Causas de inadmisión

El artículo 126.1 permite acordar motivadamente la inadmisión a trámite, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico, en dos supuestos:

cuando el recurso no se funde en alguna de las causas del artículo 125.1, o
cuando ya se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.

Además, también deben tenerse presentes las causas generales de inadmisión del artículo 116, entre ellas:

la falta de legitimación,
la impugnación de un acto no susceptible de recurso,
la presentación fuera de plazo, o
la carencia manifiesta de fundamento.

En la práctica, el error más frecuente es intentar utilizar este recurso como si fuera una apelación administrativa general. Cuando el recurrente no enlaza su pretensión con una causa tasada del artículo 125.1, la inadmisión es lo jurídicamente esperable.

11. Tramitación y audiencia de los interesados

El artículo 118 resulta también relevante en esta materia. Si para resolver el recurso han de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, deben ponerse de manifiesto a los interesados para que formulen alegaciones y aporten lo que estimen procedente en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince.

Esta garantía es especialmente coherente con la propia lógica del recurso extraordinario de revisión, porque varias de sus causas se apoyan precisamente en documentos o circunstancias sobrevenidas o en elementos cuya relevancia aflora después del acto firme.

12. Resolución del recurso

El artículo 126.2 establece una regla importante: el órgano que conoce del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.

Esto significa que, si el recurso supera el filtro de admisibilidad y la causa extraordinaria concurre realmente, la Administración no se limita a decir que existía el vicio, sino que debe entrar en la cuestión sustantiva afectada por el acto firme.

Además, por conexión con el artículo 119, la resolución podrá:

estimar total o parcialmente las pretensiones,
desestimarlas, o
declarar la inadmisión.

Y si existe un vicio de forma que impida resolver sobre el fondo, podrá ordenarse la retroacción del procedimiento al momento en que se cometió el vicio, sin perjuicio de la eventual convalidación cuando proceda.

La resolución, al tratarse de un recurso administrativo, debe ser motivada, conforme al artículo 35. No basta una fórmula estereotipada. La Administración debe razonar por qué aprecia o no la causa extraordinaria invocada y cuál es la consecuencia jurídica que de ello extrae.

13. Plazo para resolver y silencio administrativo

La Administración sigue obligada a dictar resolución expresa y a notificarla, conforme al artículo 21. Pero el artículo 126.3 fija además una regla específica: si transcurren tres meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión sin que se haya dictado y notificado resolución, el recurso se entenderá desestimado.

Esa desestimación presunta deja expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa. Como sucede en otros recursos administrativos, el silencio actúa sobre todo como técnica para evitar que el interesado quede bloqueado indefinidamente. No exonera a la Administración de su deber de resolver expresamente.

14. Suspensión de la ejecución del acto recurrido

La interposición del recurso extraordinario de revisión no suspende por sí sola la ejecución del acto impugnado. La regla general de ejecutividad de los actos administrativos debe ponerse en relación con los artículos 38, 98 y 117.

Si el interesado pretende paralizar la eficacia del acto, debe solicitar la suspensión. El órgano competente podrá acordarla, previa ponderación razonada, cuando la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación o cuando la impugnación se fundamente en una causa de nulidad de pleno derecho.

Además, si transcurre un mes desde la entrada de la solicitud de suspensión en el registro electrónico competente sin resolución expresa sobre ella, la ejecución del acto se entenderá suspendida en los términos del artículo 117.3.

15. Cuándo no debe utilizarse este recurso

El recurso extraordinario de revisión no debe utilizarse:

para replantear cuestiones que debieron alegarse en alzada o en reposición,
para discutir simples errores de interpretación jurídica,
para combatir disposiciones generales,
para sustituir la vía contencioso-administrativa ordinaria, o
para reabrir un asunto ya cerrado sin encaje en alguna de las causas tasadas.

Es un error frecuente pensar que cualquier injusticia material permite acudir a este recurso. No es así. La ley no lo concibe como una cláusula general de corrección, sino como un remedio excepcional frente a anomalías muy concretas.

16. Relación con la alzada y la reposición

El recurso extraordinario de revisión ocupa una posición residual respecto de los recursos ordinarios. Frente a actos no firmes, lo normal será acudir a la alzada o, en su caso, a la reposición.

De hecho, el artículo 122.3 recuerda que contra la resolución del recurso de alzada no cabe ningún otro recurso administrativo, salvo precisamente el extraordinario de revisión en los casos del artículo 125.1. Y el artículo 124.1 añade que, transcurrido el plazo de la reposición contra un acto expreso, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia del recurso extraordinario de revisión.

Esto demuestra que el recurso extraordinario de revisión no compite con la alzada ni con la reposición, sino que aparece después, cuando la vía administrativa ordinaria ya se ha cerrado y sólo concurre una causa extraordinaria legalmente prevista.

17. Ideas prácticas para valorar su viabilidad

Antes de interponer un recurso extraordinario de revisión conviene comprobar, al menos, siete extremos:

si el acto es realmente firme en vía administrativa,
si no existía todavía un recurso ordinario utilizable,
si la causa alegada encaja exactamente en una de las cuatro del artículo 125.1,
si el plazo de cuatro años o de tres meses sigue abierto,
si existen documentos o sentencias firmes que acrediten de verdad la causa invocada,
si procede pedir suspensión, y
si estratégicamente compensa más acudir ya a la vía contencioso-administrativa.

En particular, cuando se invoque error de hecho, hay que ser muy estricto: debe tratarse de un error objetivo, patente y deducible de los propios documentos del expediente. Si lo que realmente existe es una discrepancia interpretativa o valorativa, lo normal es que el recurso no prospere.

18. Conclusión

El recurso extraordinario de revisión es una institución de cierre del sistema de recursos administrativos. Sólo procede contra actos firmes en vía administrativa y únicamente cuando concurre alguna de las causas tasadas del artículo 125.1 de la Ley 39/2015.

La idea clave es ésta: un acto firme en vía administrativa no es simplemente un acto que pone fin a la vía administrativa, sino un acto respecto del cual ya no cabe válidamente recurso administrativo ordinario. Esa firmeza puede venir porque el acto ya agotaba la vía administrativa y transcurrieron los plazos, o porque el recurso ordinario procedente ya fue resuelto o no se interpuso en tiempo.

Precisamente por afectar a actos ya firmes, el recurso extraordinario de revisión debe manejarse con cautela. No sirve para reabrir cualquier controversia, sino para corregir errores de hecho patentes, documentos esenciales sobrevenidos, falsedades declaradas judicialmente o resoluciones contaminadas por delitos también declarados por sentencia firme.